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A constituição dá conta da convergência digital?
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A questão que encima este artigo, posta pela Teletime, enseja uma resposta simples: sim, dá conta, tanto que a referida convergência digital já está acontecendo, dado o crescimento exponencial da Internet brasileira, das ofertas de multisserviços por operadoras de telecomunicações, do início, mesmo por ora incipiente, das transmissões digitais da televisão aberta.
A norma, mesmo a Norma Maior, não impede que os mercados sobreponham seus interesses econômicos às sociedades, à revelia das políticas públicas que os deveriam preceder. Isso decorre da tensão teórica que existe entre Estado e mercado nas sociedades liberais-capitalistas. Tensão que se expressa contemporaneamente na polaridade social-democracia e neoliberalismo.
A força econômica dos mercados - que, no caso das telecomunicações, é potencializada por um vertiginoso desenvolvimento da tecnologia não nos deve impedir, entretanto, de refletir sobre como melhor aproximar norma e mercado, na forma de políticas públicas potencialmente mais igualitárias ou, no mínimo, mais equitativas. Porque justiça social, para quem acredita nela – e há os que não acreditam -, não se faz sem a presença do Estado, da norma e das políticas públicas. Daí o título alternativo que dou a este artigo: As Comunicações como Política Social. Vista por esta ótica, a Constituição Federal não dá, então, conta da convergência digital. A começar pela conjuntural separação normativa entre os conceitos de telecomunicações e de radiodifusão, introduzida, em 1995, no Artigo 21 da Constituição Federal. Separação que resultou de decisão conjuntural do Congresso Nacional, tomada para favorecer o setor empresarial da radiodifusão, sob o olhar complacente do Poder Executivo, interessado unicamente na mudança constitucional que levasse, no menor tempo possível, à privatização do Sistema Telebrás.
Em tempos de 1ª Conferência Nacional de Comunicação, revisar a Constituição Federal, naquilo que toca às comunicações, a começar pelo Artigo 21, é passo fundamental para se começar a pensar no Brasil um novo modelo institucional convergente, que embase políticas públicas socialmente mais justas, porque derivadas de um texto constitucional extirpado o máximo possível dos interesses privados subalternos nele inscritos. No caso do Artigo 21, esses interesses eram claros: deixar a radiodifusão, o rádio e a televisão abertos, ao abrigo do confortável Código Brasileiro de Telecomunicações, a Lei nº 4.117, de 1962, e livre do alcance de qualquer órgão regulador.
O Artigo 21 seria o começo, mas a mudança constitucional necessária passa por uma revisão ampla do Capítulo da Comunicação Social, que compreende os Artigos 220 a 224 da Constituição Federal. Capítulo que apresenta, além de uma significativa dispersão conceitual, distorções normativas, inadequadas à construção, hoje, de um modelo institucional democratizador e de um marco regulatório convergente para as comunicações brasileiras. Dispersão conceitual expressa em diferentes termos utilizados para nominar iguais processos e serviços: veículo de comunicação social, meios de comunicação social, meios de comunicação social eletrônica, rádio e televisão, radiodifusão sonora e de sons e imagens, emissoras de rádio e televisão, veículo impresso de comunicação, empresa jornalística. É quase impossível dormir um bom sono constitucional debaixo de uma tal cacofonia.
Mais do que essa evidente dispersão conceitual, são as distorções normativas as que mais precisam de ajuste constitucional.
Como tornar complementares sistemas privado, público e estatal de radiodifusão Artigo 223 -, se todos são recebedores dos mesmos tipos de outorga, a concessão ou permissão, logo são prestadores de serviço público? Estatais todos esses sistemas já o são, dada a origem das outorgas. Públicos o são igualmente, dada a característica das outorgas. Já o privado está lá como penetra na festa.
O Artigo 223 é ainda mais paradoxal quando trata dos ritos de outorga: por que passar as outorgas pelo Congresso Nacional, quando se trata de um ato administrativo típico do Poder Executivo? Por que exigir quórum mínimo de 2/5 do Congresso Nacional, em votação nominal, para não renovar uma outorga de concessão ou permissão? Por que o cancelamento de uma outorga de concessão ou permissão, antes de vencido o seu prazo, depende de decisão judicial? Por que os prazos das outorgas de concessão e permissão – quinze anos para a televisão, e dez anos para o rádio, são itens constitucionais?
Quando se tenta responder essas questões é que se começa a entender a lógica do privado inscrita no caput do Artigo 223. Ainda mais: por que o Conselho de Comunicação Social virou órgão auxiliar do Congresso Nacional, quando pela proposta original, de 1987, ele deveria ser um órgão regulador, vinculado ao Poder Executivo? Desnecessário é perguntar aqui por que, mesmo como mero órgão auxiliar, o Conselho de Comunicação Social levou onze anos para ser regulamentado e, depois de implantado e de ter funcionado por não mais que quatro anos, virou restolho em alguma gaveta da Mesa do Senado.
Uma Constituição ideal tem que ser a soma perfeita dos interesses sociais todos, equilibrada, justa, e acolhedora principalmente dos interesses dos mais pobres, ou a soma perfeita não acontecerá. A Constituição ideal se constrói de baixo para cima da pirâmide social economicamente estratificada que caracteriza as sociedades, planeta afora.
Assim, voltando à pergunta inicial posta para este artigo, se é fato que a Constituição Federal dá conta hoje da convergência digital, ela não dá conta, dados os interesses miúdos que construíram seus dispositivos pertinentes às comunicações, de uma outra convergência, aquela que é de fato central ao nosso desenvolvimento como uma nação que deseja se mostrar ao resto do mundo com dignidade e altivez: a convergência social.
*Diretor do Centro de Políticas de Comunicações (CCOM), da Universidade de Brasília, e sócio da Ecco – Estudos e Consultoria de Comunicações
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| Murilo César Ramos* |
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