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Licença para todos
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Há anos, as associações do setor pedem que a Anatel retome as licitações para a concessão de licenças de operação de TV a cabo no Brasil, argumentando que há uma grande demanda reprimida de potenciais prestadores do serviço. Depois de um longo ano de análises sobre as barreiras que atualmente deixam as concessionárias de telefonia fixa de fora desse mercado, a Anatel pode pôr um fim à espera e retomar a liberação de licenças ainda no início de 2010. Mas o sistema em análise na agência guarda surpresas para os futuros interessados.
A primeira grande mudança já havia sido sinalizada pela Anatel há algum tempo, mas agora caminha para a consolidação, ao menos no âmbito técnico da agência. Trata-se do abandono por completo das licitações formais, onde vence o maior preço pela licença oferecida em cada área. O trabalho conduzido pela Superintendência de Comunicação de Massa (SCM) para um novo Planejamento da Implantação de TV a Cabo e MMDS prevê que o processo licitatório se dê por chamamento público. A diferença é crucial. No chamamento, levam licenças quantos forem os interessados na prestação do serviço.
Para isso, a área técnica da Anatel sugere que sejam abandonados os prazos de bloqueio da liberação de novas outorgas em áreas onde já há oferta, previstos no planejamento em vigor. Este impeditivo existirá até 31 de dezembro de 2009, mas poderia ser estendido no novo planejamento. Para a SCM não há mal algum em não estabelecer mais restrições para a oferta a partir do próximo ano. Caso isso ocorra, o chamamento poderia atingir todos os municípios brasileiros, inclusive aqueles em que já existem empresas prestando o serviço, o que aumentaria a competição.
A mudança nas regras é embasada por uma constatação da autarquia de que, de fato, há uma grande demanda para os serviços de TV paga que não está sendo atendida completamente pelas empresas que já atuam neste ramo. Da parte dos interessados em licenças, o número não é nada tímido: a Anatel tem hoje mais de 500 solicitações de empresas interessadas em licenças de cabo para oferta do serviço nas mais diversas localidades do país. Sob a ótica do consumidor, os dados também não deixam dúvidas. A contratação de serviços de TV paga cresceu nada menos do que 13,28% em outubro de 2009, comparado com o mesmo período de 2008.
Boa parte desse crescimento foi puxada pela atuação das teles no ramo de DTH (satélite), com destaque para Embratel, Oi e Telefônica. Engrossada pelos novos participantes, a fatia do DTH no leque de operações de TV por assinatura subiu de 33% para 34,6% entre 2008 e 2009 na análise do mês de outubro, reflexo de um crescimento na base de assinantes de 18,76%. A oferta via cabo também não fez feio na análise da Anatel, com um crescimento de 12% no comparativo ano-a-ano, chegando a 4,287 milhões de clientes. O MMDS, no entanto, teve queda na base de clientes de 8% no período tendo chegando a 365 mil assinantes.
Mesmo com a queda no MMDS, tecnologia que detém a menor fatia do mercado de TV paga no Brasil, a Anatel tem convicção de que a oferta do serviço está aquecida e que o crescimento do segmento de TV por assinatura no Brasil pode ser ainda maior caso haja um número mais amplo de prestadoras. De olho nessa onda, a área técnica da agência reguladora concluiu que tempo demais já foi perdido nas análises e a hora agora é de agir.
Para isso, um ponto polêmico do contexto de avaliação do novo planejamento de cabo tem sido colocado de lado: a possibilidade de as concessionárias de telefonia fixa entrarem na disputa por estas licenças. Isso porque um dos maiores motivos para a demora na retomada da concessão das outorgas é exatamente a tentativa da agência de garantir que as teles consigam um espaço ao Sol no setor de TV a cabo. Uma peça considerável dessa engrenagem é o PL 29/2007 (ver box), em tramitação na Câmara dos Deputados e que, se aprovado, pode derrubar as barreiras que hoje impedem que as concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) alcancem essas licenças com mais facilidade.
Movimentos paralelos
O PL 29 nasceu com a clara intenção de abrir o mercado de TV a cabo para as teles, mas acabou ampliando drasticamente seu escopo. Hoje, o projeto não só consolida as leis que regem as diversas modalidades de TV por assinatura existentes no país como também cria regras para a divulgação de conteúdo audiovisual nacional pelas empresas neste setor. A parte envolvendo conteúdo é, sem dúvida, o maior catalisador de problemas da proposta e pode continuar alongando a tramitação do projeto, que completará três anos em fevereiro de 2010.
Na segunda semana de dezembro, o projeto foi aprovado na “comissão de mérito” da Câmara dos Deputados, a Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática (CCTCI), e precisa apenas do aval da Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) para seguir para o Senado Federal. O texto aprovado mantém as cotas, o que pode gerar novas polêmicas no Senado.
A Anatel, que tentou aguardar a edição da nova lei nesses últimos anos para dar sequência à liberação de novas licenças de TV por assinatura, aparenta agora ter se desgarrado do projeto, embora não por completo. Segundo fontes, a agência não irá mais esperar a edição da legislação atualizada. “Já seguramos isso tempo demais e essa espera está começando a prejudicar a sociedade”, comenta uma fonte.
A única ressalva técnica que a Anatel pretende fazer no chamamento, para não haver problemas quando a nova lei for homologada, é informar claramente que as empresas que conquistarem licenças neste processo licitatório terão que adaptá-las às novas regras quando estas entrarem em vigor. Essa atualização pode parecer óbvia à primeira vista, mas a transição não é tão simples assim. A preocupação da agência é que não se crie nenhum “direito adquirido” sobre as novas licenças que bloqueie a troca dessas autorizações por outorgas do Serviço de Acesso Condicionado (SAC), criado pelo PL 29, mais à frente.
Interpretações
Ainda que o PL 29 continue envolto em polêmicas e tenha um caminho considerável à frente na tramitação no Senado Federal, o fato de o projeto ter dado mais um passo é de suma importância para as teles, nem tanto pela revogação da Lei do Cabo, mas por conta da alteração do Artigo nº 86 da Lei Geral de Telecomunicações (LGT). Tanto a revogação quanto a alteração servem para garantir a entrada das teles no mercado de TV a cabo. No entanto, o entendimento da área técnica da Anatel é que somente a mudança da LGT de fato assegura a concessão de licenças nesta modalidade para as concessionárias do STFC.
A interpretação da Superintendência de Serviços de Comunicação de Massa (SCM) é que as ressalvas contidas na Lei do Cabo em relação à participação das concessionárias de telecomunicações neste setor jamais se referiram às atuais concessionárias de telefonia fixa. A conclusão tem por base uma mera análise temporal do setor: como a Lei do Cabo foi editada em 1995, dois anos antes da privatização, o legislador não poderia estar se referindo às atuais concessionárias pelo simples fato de que eles não existiam. O veto da lei, então, seria para evitar a participação das empresas públicas (concessionárias da Telebrás) em um segmento de serviços com prestação apenas em regime privado. Dessa maneira, a Lei do Cabo não seria um bloqueador efetivo para as concessionárias de STFC obterem licenças de TV a cabo.
Mas esta análise é apenas inicial e ainda não conta com o aval da área jurídica da Anatel, que ainda não avaliou o caso. A decisão de encaminhar agora o planejamento para análise da procuradoria ou deixar a avaliação apenas para o momento em que a minuta de chamamento estiver pronta ficará a cargo do Conselho Diretor da Anatel, já que a área técnica, para ganhar tempo, não pretende fazer a remessa do processo desde já para a equipe jurídica. No entanto, mesmo que a procuradoria concorde com a interpretação dos técnicos, um outro problema ainda se impõe contra os planos das teles.
Para a SCM, o grande obstáculo à obtenção de licenças está, na verdade, no Artigo nº 86 da LGT. Este artigo determina que as concessionária do STFC devem constituir uma empresa exclusivamente para a prestação do serviço “objeto da concessão”, no caso, para oferta de telefonia fixa. Assim, a interpretação é que, mesmo sem as amarras da Lei do Cabo, as concessionárias não podem prestar serviços de TV paga sob a mesma razão social, restando apenas a possibilidade de usar subsidiárias para isso.
O entendimento da SCM, se prevalecer, entra em confronto com uma decisão já tomada pela Anatel de autorizar a Oi a comprar a WayTV (hoje OiTV), empresa prestadora de serviços de TV a cabo. Na época da aprovação, não foram verificados conflitos com a LGT e o negócio pode ser aprovado porque não havia outros interessados na WayTV, única ressalva da Lei do Cabo que garante às concessionárias a obtenção de licenças nessa modalidade.
Preço das licenças
Uma outra peça necessária para arrematar a retomada da distribuição de licenças de TV a cabo é o preço dessas concessões. Em princípio, a Anatel pretende usar o método do fluxo de caixa descontado caso se confirme o método do chamamento público, uma vez que, sem a realização de um leilão tradicional, onde vence a maior oferta, se faz necessária a aplicação de um sistema de cálculo para valorar as licenças. Uma hipótese que chegou a ser aventada era a de estabelecer um preço-base para as outorgas e cobrar um acréscimo específico de cada empresa com base em um percentual das receitas obtidas com a exploração dos serviços. No entanto, a avaliação feita até agora é de que o sistema poderia não ser bem aceito. Uma vez definido o preço da licença, a Anatel ainda precisa decidir onde ele será declarado dentre os documentos que validam a concessão da outorga. A dúvida se dá porque na regulamentação existente sobre preços públicos os serviços de TV a cabo não constam na lista.
No momento, duas alternativas estão sendo analisadas para consolidar o valor das licenças. Uma delas é alterar o Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Exploração de Serviços de Telecomunicações e pelo Direito de Exploração de Satélite (PPDES), editado pela Resolução nº 386/2004, para incluir os serviços de cabo no rol de cobranças baseado em custos administrativos. Esta hipótese pode minar os planos de um chamamento ainda no primeiro trimestre do ano, já que exigiria a realização de uma consulta pública sobre a alteração. A mesma demora ocorrerá se a Anatel decidir fazer um regulamento específico para a cobrança das licenças no cabo.
Outra opção é a inclusão do preço nos termos de autorização que serão assinados com as novas prestadoras. Esta ideia tem ganhado força na área técnica, mas pode conter um impedimento regulatório. Nas regras de licitação da Anatel, a inclusão dos preços está prevista apenas em “contratos de concessão” e em “atos de permissão”, não existindo qualquer citação sobre os termos de autorização, dispositivo usado pela agência para a liberação da exploração de serviços de TV paga atualmente. Por conta disso, este é mais um item que necessitará de uma análise jurídica antes de a Anatel bater o martelo sobre o novo planejamento de TV a cabo e MMDS.
Política
Parte dessas decisões sobre o método de licitação, metodologia de preço e informações que estarão presentes no termo de autorização podem ser tomadas com a ajuda do Ministério das Comunicações. A criação de um novo planejamento de cabo e de MMDS foi levada ao Minicom para análise há alguns meses, especialmente por conta das questões jurídicas envolvidas no processo. O ponto alto da participação do ministério pode ser a pacificação em torno da interpretação da Lei do Cabo sobre as restrições às concessionárias de STFC.
Mas o planejamento não depende apenas do apoio do Minicom na leitura jurídica da legislação. A concessão de outorga de TV por assinatura já causou problemas para a Anatel junto ao Tribunal de Contas da União (TCU) por conta do preço que a agência pretendia cobrar das operadoras no passado. Assim, é natural que o órgão de controle esteja de olho no encaminhamento que a Anatel dará para retomar o licenciamento. Um aspecto ainda obscuro no processo é se a agência reguladora atenderá a todas as exigências do tribunal com relação à composição do preço da autorização.
Pelos critérios estabelecidos pelo TCU, a Anatel terá que considerar a projeção de investimento necessário à instalação e prestação do serviço, além das receitas alternativas provenientes de outras ofertas associadas. Em uma “prévia” do trabalho da SCM com relação a preço, verificou-se que a área técnica está totalmente voltada para o cálculo com base no fluxo de caixa descontado, sem considerar os itens relacionados pelo tribunal. O teste ocorreu no processo de minuta de termo de autorização para o MMDS, que já se encontra no Conselho Diretor para deliberação.
No caso do MMDS, o uso do fluxo de caixa descontado acabou gerando problemas no resultado do preço da licença, fazendo com que, em alguns casos, o valor fosse negativo - o que significa que a Anatel não cobraria pela licença de exploração do serviço. Como esta hipótese sequer é considerada pela agência reguladora, os cálculos provavelmente serão refeitos, desta vez considerando os critérios metodológicos estabelecidos pelo TCU.
Mudanças à vista
A aprovação do PL 29/2007 na Câmara dos Deputados no começo de dezembro é um marco importantíssimo para a TV por assinatura no Brasil. Se não houver nenhuma mudança mais drástica durante a tramitação no Senado (que acontecerá pelo menos ao longo do primeiro trimestre de 2010), serão provocadas algumas mudanças fundamentais no mercado. A primeira delas é que se cria o Serviço de Acesso Condicionado. Esse novo serviço colocará fim a mais de 20 anos de regulamentação dos serviços de TV paga tendo como critério a tecnologia.
Outra mudança fundamental é que, de uma vez por todas, as empresas de telecomunicações poderão oferecer TV a cabo. Da mesma forma, empresas estrangeiras poderão controlar operadoras de TV a cabo. Hoje, nenhuma dessas possibilidades é permitida por lei, criando uma clara assimetria em relação aos serviços de MMDS e DTH, onde não há restrições.
A reserva de cotas de canais para programação brasileira também é uma inovação, assim como a reserva de parte do tempo dos canais estrangeiros atuais para produções nacionais independentes. Esse conteúdo poderá ser financiado por um fundo a ser criado, com dinheiro do Fistel. Segundo estimativas preliminares, serão mais de R$ 340 milhões ao ano para a produção nacional.
A agência reguladora Ancine, hoje de atuação prioritária ao setor de cinema, passa a ser a agência reguladora de todo o setor de produção, programação e empacotamento de conteúdos audiovisuais. Isso significa que operadoras de celular, serviços de banda larga, operadoras de TV por assinatura nas tecnologias tradicionais e futuras terão que se relacionar também com esta agência.
Por fim, o PL 29/2007 delimita territórios claros. Empresas de telecomunicações não podem controlar a produção de conteúdos nem disputar direitos. E empresas de radiodifusão não controlam a atividade de distriuição de TV paga.
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| Mariana Mazza |
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