O tempo de uma Internet sem regras acabou. Começou a era da Internet regulada, também no Brasil. Trata-se da imposição de regras que visam, de um lado, garantir direitos dos usuários e, de outro (e principalmente), permitir ou limitar determinados modelos de negócios abusivos. Nesse ambiente, há pelo menos três temas centrais:neutralidade de rede, qualidade de serviço e registro de informações trafegadas, seja para garantir o cumprimento das leis do país, seja para permitir a viabilização de modelos publicitários. E não existe muito mais romantismo ou ideologia na discussão desses temas. Qualquer que seja a posição defendida, alguém ganhará e alguém perderá.
O debate sobre neutralidade de redes é talvez o mais importante. Ele começou formalmente este ano no Brasil em duas frentes: na nova regulamentação do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), colocada em consulta pública em setembro, e no Marco Civil da Internet, que em agosto foi na forma de Projeto de Lei ao Congresso Nacional.
O conceito clássico de neutralidade é, de alguma maneira, aquele que vem sendo defendido pelo Comitê Gestor de
Internet no Brasil (CGI.br) há alguns anos: as intervenções e privilégios impostos ao livre fluxo de bits na rede deve se dar apenas por questões técnicas e éticas, e nunca por razões políticas, comerciais, religiosas, culturais ou outras formas de favorecimento ou discriminação. Seria uma definição mais ou menos pacífica, se não fosse a palavra “comerciais”.
A Internet chegou a um ponto de maturidade econômica em que ela dificilmente conseguirá ficar de fora das regras
e acordos de mercado. De um lado, o acesso à rede está se tornando um importante negócio de empresas de telefonia fixa, pretadoras de TV por assinatura e operadoras de telefonia móvel. O percentual das receitas que cada uma dessas indústrias tem com produtos que consistem, basicamente, na conectividade à Internet é crescente. Entre as celulares, o percentual da receita com serviços de dados já vai de 12% a 20% no Brasil, dependendo da operadora. Entre as fixas, já passa de 20%; e na TV por assinatura, estima-se que esteja no mesmo patamar.
Do outro lado, a Internet se tornou um ambiente de desenvolvimento de negócios fundamental para empresas de comunicação produtoras de conteúdo e, sobretudo, para empresas como Google, Amazon, Apple, Netflix, Microsoft e tantas outras que surgiram no ambiente digital. O modelo atual, no qual o livre fluxo de informações na Internet não tem regras, é positivo para as empresas de mídia ou do universo digital, cujos conteúdos trafegam livremente. E de certa forma é bom também para as empresas de infraestrutura, porque não havendo regras a serem cumpridas, elas podem intervir sobre a rede de acordo com a sua conveniência sem maiores repercussões. O problema é que esse modelo, que até hoje foi mais ou menos equilibrado, está com os dias contados.
Um estudo realizado pela consultoria AT Kearney sobre o mercado de Internet na Europa é taxativo: “Existe uma expectativa generalizada entre formuladores de políticas públicas que a Internet continuará funcionando bem e suportando o seu próprio crescimento. Mas essa expectativa será frustrada por níveis de investimentos significativamente maiores. Estes aportes não devem se materializar sem mudanças no modelo econômico. O
recente crescimento do tráfego na Internet e as projeções de médio prazo são impressionantes, mas levantam sérios desafios em relação à viabilidade do atual modelo da Internet no futuro”.

Quem paga a conta?
No Brasil, a primeira vez que esta posição foi colocada publicamente por um dirigente de empresa de telecomunicações aconteceu em 2005. De lá para cá o debate ganhou corpo. Antônio Valente, presidente da
Telefônica e da Telebrasil, tem sido um dos mais enfáticos arautos da questão. “É inegável que o tráfego vem crescendo a taxas cada vez maiores e que as receitas não acompanham esse crescimento. Alguma solução para  essa equação precisará ser encontrada”, disse em conversa com TELETIME. A preocupação também é crescente na Oi e é um dos principais itens da pauta do atual presidente da operadora, Francisco Valim. Durante a Futurecom, em setembro, o diretor de assuntos regulatórios da Oi, Paulo Mattos, já havia ponderado a posição da empresa
sobre o tema: para ele, o consumidor precisa ter direito de escolha do conteúdo, direito de escolher operadoras, direito de acessar qualquer informação e direito de conectar qualquer dispositivo a essa rede. Mas precisamos fazer uma diferenciação de alocação de custos, o que não fere os direitos de escolha do consumidor”, disse, destacando que quem está gerando mais tráfego na ponta deve assumir uma parte dos custos de infraestrutura.
O problema está no conceito do que está sendo discutido como regra atual. Na proposta do regulamento do
Serviço de Comunicação Multimídia que foi submetida a consulta pública, no Artigo 59, a Anatel propõe que seja “vedado à prestadora realizar bloqueio ou tratamento discriminatório de qualquer tipo de tráfego, como voz, dados ou vídeo, independentemente da tecnologia utilizada”. Diz ainda que tal vedação “não impede a adoção de medidas de bloqueio ou gerenciamento de tráfego que se mostrarem indispensáveis à garantia da segurança e da estabilidade do serviço e das redes que lhe dão suporte” e que “os critérios para bloqueio ou gerenciamento de tráfego devem ser informados previamente a todos os assinantes e amplamente divulgados a todos os interessados”. Diz, por fim, que “o bloqueio ou gerenciamento de tráfego deve respeitar a privacidade dos assinantes, o sigilo das comunicações
e a livre, ampla e justa competição”. A proposta das empresas de telecomunicações em relação a este Artigo, de
um modo geral, foi no sentido de ampliar as possibilidades de restrição. Telefônica, Oi, Claro, Embratel, Net, CTBC e o próprio SindiTelebrasil fizeram sugestões similares à consulta. Essencialmente, estas empresas e a entidade propuseram que seja permitido às prestadoras “oferecerem serviços customizados que atendam a perfis de consumo específicos e adotar medidas para gestão e diferenciação de tráfego, inclusive aquelas que envolvam
diferenciação de custos, preços e priorização de tipos de tráfego, desde que tais medidas não afetem a liberdade de escolha dos assinantes nem a livre competição”. A TIM foi mais longe e propôs que a Anatel retirasse qualquer restrição à diferenciação de tráfego, mantendo apenas a impossibilidade de bloqueio. Já empresas como a GVT e a
associação dos operadores competitivos Telcomp acharam melhor que esse assunto não seja tratado no regulamento do SCM, já que está em discussão o Marco Civil da Internet no Congresso. Trata-se do PL 2.126/2011,
que tramita na Câmara e possivelmente será objeto de uma comissão especial de análise em 2012, dada a complexidade da matéria. O Marco Civil proposto pelo governo sugere que a questão da neutralidade seja tratada da
seguinte maneira, conforme consta em seu Artigo 9º: “O responsável pela transmissão, comutação ou roteamento tem o dever de tratar de forma isonômica quaisquer pacotes de dados, sem distinção por conteúdo, origem e destino, serviço, terminal ou aplicativo, sendo vedada qualquer discriminação ou degradação do tráfego que não decorra de requisitos técnicos necessários à prestação adequada dos serviços, conforme regulamentação”.
Além disso, o Artigo propõe que na “provisão de conexão à Internet, onerosa ou gratuita, é vedado monitorar, filtrar, analisar ou fiscalizar o conteúdo dos pacotes de dados, ressalvadas as hipóteses admitidas em lei”.
De um lado, as teles têm um problema: precisam investir para cobrir o tráfego explosivo na rede de dados. De outro,
estão pressionadas, seja pela concorrência, seja pela própria dinâmica da relação com os usuários, a oferecer cada vez mais banda cobrando no máximo o mesmo preço por isso.

Na ponta do lápis
Segundo o estudo da AT Kearney, em mercados como o Europeu, tipicamente 20% dos investimentos são voltados para a expansão da capacidade da rede de banda larga, ainda que isso varie muito de operadora para operadora, e que a contabilização complexa porque muitas vezes um investimento em core de rede pode estar diretamente
relacionado à capacidade nas pontas. O valor estimado de investimento necessário para ampliação da capacidade
das redes fixas é de 3,1 milhões de euros por Petabyte por mês. No caso das redes móveis, o investimento é muito maior, porque implica a ampliação no número de sites e em backhaul, e está na ordem de 192 milhões de euros
por Petabyte por mês. Com base nesses números, e calculando o crescimento projeto de tráfego nas redes fixas e redes móveis, a consultoria aponta para uma necessidade de investimento da ordem de 10 bilhões de euros adicionais apenas para suprir a crescente demanda por tráfego nas redes fixas até 2014 (sem contar os investimentos regulares), e outros 31 bilhões de euros também até 2014 para as redes móveis. O tráfego incremental na Europa será da ordem de 12 Exabytes por mês no período 2010-2014, segundo o estudo Visual Network Index (VNI), realizado pela Cisco e utilizado pela AT Kearney.
Grosseiramente, o mesmo cálculo da AT Kearney para o caso europeu pode ser transposto para o Brasil,  considerando, é claro, que aqui as redes estão em uma ondição bem diferente de amadurecimento. Apenas a ampliação do tráfego de Internet geraria uma necessidade de investimentos da ordem de 5 bilhões de euros, ou cerca de R$ 13 bilhões até 2014, além dos investimentos normais em expansão da rede. Analistas do setor de
telecomunicações, contudo, apontam para números muito maiores, porque aqui a rede de backbone e backhaul está
bem menos desenvolvida do que na Europa e há uma quantidade consideravelmente menor de estações radiobase
(ERBs). Vale lembrar que, pelos cálculos feitos pela LCA a pedido da Telebrasil, seriam necessários R$ 144 bilhões para triplicar o volume de acessos banda larga até 2020.
Hoje, no Brasil, 54% do tráfego de Internet já são gerados por serviços de vídeo (sobretudo YouTube); isso porque o Netflix ainda tem penetração reduzida no País. A previsão da Cisco é de que em 2015 nada menos do que 76% do tráfego serão vídeo. A não ser que as teles passem a desempenhar um papel central na exploração comercial desses conteúdos, essa pressão toda sobre a rede estará sendo feita para beneficiar algum outro segmento
econômico, e as teles querem rachar a conta. Elas comparam sua posição à dos Correios, que cobram preços diferenciados para modalidades diferentes de entrega. Uma carta comum, que chega sem data marcada, custa bem menos do que um Sedex que chega no dia seguinte. Assim, o serviço Netflix, ou o YouTube, ou o Xbox da Microsoft, ou o Apple TV ou qualquer outra plataforma de vídeo teria que pagar uma espécie de pedágio para transitar seus bits com qualidade na rede das provedoras de infraestrutura. Caso contrário, ficariam relegadas ao “melhor esforço” da rede. Mas a regulamentação, como proposta pela Anatel, não permite esse tipo de acordo.
Mas como dar isonomia de tratamento na rede a diferentes serviços? Um serviço de IPTV de uma determinada operadora de banda larga teria vantagens sobre serviços de distribuição de vídeos concorrentes que trafeguem na mesma rede? O mesmo vale para um serviço de VoIP, e o exemplo até já existe: o serviço de telefonia Net Fone operado pela Net/ Embratel é um serviço IP, que trafega na mesma rede de banda larga pela qual trafegam similares como Skype, por exemplo. Mas a Net garante uma qualidade de serviço no telefone muito maior do que nos serviços regulares de Internet. Pela nova regra, isso poderá acontecer? Isso para não mencionar serviços de monitoramento remoto, machine-to- -machine, telemedicina, transmissões ao vivo e determinadas aplicações corporativas,
entre outros, que exigem níveis de qualidade e priorização na rede. Problema inexistente Jeff Campbell, diretor senior da Cisco para assuntos governamentais relacionados a políticas tecnológicas e comerciais, é categórico ao afirmar que o caminho que alguns países do mundo estão seguindo em relação ao tema tende a desestimular
investimentos em redes e inovação. Entre esses países que seguem um caminho preocupante estão os EUA, diz ele. “O modelo que nos parece mais razoável é o europeu, onde há uma tendência a regular menos a questão da neutralidade e deixar que os órgãos antitruste corrijam, posteriormente, eventuais distorções”, diz. Para ele, o “problema” da neutralidade de rede é algo que ainda não existe. “Alguns países, como os EUA, estão
regulando um problema que ninguém sabe se surgirá”. Na visão da Cisco, não existe nenhuma polêmica em relação aos princípios básicos de uma rede neutra.
“Se o seu conceito é o de que neutralidade é o livre acesso a conteúdos e aplicações e a possibilidade de conectar qualquer dispositivo à rede, desde que isso não seja uma ameaça à integridade física do sistema, não acho que ninguém seja contra. A polêmica começa quando se discute se por trás da neutralidade está a proibição de que os provedores de rede estabeleçam níveis diferenciados de qualidade de serviço”. Para a Cisco, a diferenciação
destes níveis de qualidade é que estimula o surgimento de novos serviços e modelos de negócio, e proibir isso é desestimular a inovação. “O problema do modelo norte-americano, por exemplo, é o excesso de justificativas que você precisa apresentar toda vez que vai colocar algum limite na rede”, diz ele. Outro problema, segundo o executivo
da Cisco, é que a premissa por trás do argumento de que a rede deve ser absolutamente neutra, sem nenhuma diferenciação de qualidade, é que o consumidor sempre terá que pagar a conta. “Se você não permite acordos comerciais para diferenciar a qualidade dos serviços, a conta da rede será sempre paga pelo usuário final apenas”. Na visão da Cisco, que é alinhada à das grandes operadoras de telecomunicações, seria justo que os grandes provedores de conteúdo, que sustentam seus serviços com publicidade, pagassem uma parte da conta também.
Ressalte-se que a Cisco, assim como outros fornecedores, tem interesse em vender equipamentos de  monitoramento da rede.
A Alcatel-Lucent foi outra empresa fornecedora que se manifestou na consulta pública da Anatel sobre o regulamento
de SCM mais ou menos na mesma linha da Cisco, defendendo a possibilidade de oferta de serviços gerenciados pelas teles. Para Mário Girasole, diretor de assuntos regulatórios da TIM, “o desenvolvimento das redes só acontecerá se, de um lado, houver uma regulação eficiente na oferta de atacado e, de outro, se houver garantias de retorno dos investimentos feitos em expansão”. Para ele, não permitir acordos para a exploração da rede de
maneira diferenciada é limitar as oportunidades de negócio.

Duas Internets
Mas se as empresas operadoras e fornecedoras de telecomunicações  estão praticamente fechadas em torno
dos mesmos argumentos, existe uma gama de argumentos no sentido contrário que estão sendo colocados por
empresas de conteúdo. Sabe-se que uma das empresas que mais tem trabalhado nos bastidores pela causa da neutralidade é o Google, não por acaso um dos maiores geradores de tráfego. No Brasil, os representantes do Google preferiram não se manifestar sobre a questão, mas sabe-se que nos EUA, em 2010, o gigante da Internet chegou a defender, ao lado da operadora Verizon, um princípio de “gestão razoável da rede” (reasonable network
management). A manifestação do Google, de agosto de 2010, é em essência uma sugestão para que se desenvolvam dois níveis de serviços de Internet. Um seria para os serviços tradicionais, em que não seriam aceitas priorizações ou discriminação de tráfego, inclusive por questões comerciais. O outro nível permitiria aos provedores
de banda larga oferecer serviços adicionais e diferenciados ao acesso à Internet, tais como serviços de saúde,
smart grids, serviços de educação, entretenimento, jogos e outros. Os grupos locais de comunicação também são defensores da tese da neutralidade de rede sem restrições que não sejam por questões técnicas e legais, estritamente.

Para o UOL, controlado pelo grupo Folha de S. Paulo, regras de gerenciamento de tráfego não podem de maneira
alguma permitir a discriminação entre diferentes provedores de conteúdos e serviços, e por isso o portal sugeriu à Anatel que em sua regulamentação seja explícita sobre o que pode ser admitido como “gestão técnica” da rede.
Curiosamente, o grupo Globo, principal conglomerado de mídia brasileiro, nunca manifestou formalmente sua posição sobre a questão da neutralidade. Mas ao longo da apuração desta reportagem, TELETIME conversou com dois dos principais executivos do grupo e obteve, sem a autorização para citar os nomes, mas com autorização para colocar as posições como as posições formais do grupo, uma síntese do que a Globo pensa. E ela defende a tese da neutralidade plena da rede, sem possibilidade de acordos comerciais que possam gerar qualquer tipo de discriminação do livre fluxo de conteúdos. A exceção aceitável diz respeito a gestões sobre a rede necessárias à segurança da própria infraestrutura e ao cumprimento das leis brasileiras; e mesmo assim isso tem que ser fiscalizado por alguém, na visão do grupo. Qualquer outra coisa, entende a Globo, seria um risco.
Para a Globo, permitir que as empresas de telecomunicações cobrem dos provedores de conteúdo para assegurar
a qualidade de determinados conteúdos em detrimento de outros seria, nas palavras de um executivo, “privatizar a Internet”. Segundo este executivo, “os pacotes de dados têm que sair e chegar com a mesma qualidade e isonomia de tratamento”.
Para o grupo Globo, assim como acontece no consumo de energia, quem precisa de mais qualidade e quantidade
no serviço pagará a mais por isso. “Nenhuma empresa de energia cobra uma taxa do fabricante de chuveiro ou de microondas por serem equipamentos que exigem mais da rede”, ilustra o executivo. Para a Globo, é justamente essa demanda dos usuários (e a disposição de pagar por mais qualidade) que financiará a expansão nas redes de telecomunicações.

Questão de princípio

Para a Globo, o princípio da neutralidade de rede deve ser uma regra absoluta, sem exceções. “Provavelmente, o
grupo Globo até tivesse vantagens se fechasse acordos de qualidade com as teles, mas por princípio defendemos a
neutralidade”, explica a fonte. “Não admitimos que as empresas de telecomunicações monitorem e registrem o
que os nossos usuários estão fazendo na Internet”, completa.
A posição da Globo é curiosamente parecida com o de muitos movimentos de defesa da Internet livre e aberta, que
muitas vezes têm a Globo como antagonista. Estes movimentos, contudo, ainda estão amadurecendo as posições sobre neutralidade. É o caso do Coletivo Intervozes. Segundo João Brant, um dos coordenadores do movimento, neutralidade é um tema complexo em que, evidentemente, o interesse dos usuários pode ser afetado de diferentes maneiras, seja ao ter o seu direito à informação e ao livre uso da rede restrito, seja ao ter seu serviço onerado em demasia em função dos investimentos em rede. “O certo é que parece muito arriscado alterar um modelo existente hoje e que é fundamental para a democratização da comunicação por um novo modelo que não se sabe
se vai preservar os princípios e conquistas da Internet”, diz Brant.
Para a Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) do Ministério da Fazenda, já é necessário haver uma
regulamentação em relação às regras de neutralidade. “Se o preço cobrado dos provedores de conteúdo pelos detentores de rede for suficientemente alto, alguns daqueles decidirão não pagar; se a diferença de banda disponível entre pagantes e não-pagantes for grande, isso poderia levar a uma degradação do tráfego para os que não pagam, o que, no limite, fragmentaria a própria Internet”, diz a SEAE em contribuição à Anatel, apoiando a iniciativa de regular
o assunto da forma proposta.

Big brother na rede

Além da discussão sobre quem paga o custo de expansão da rede para dar vazão ao tráfego crescente de bits e das discussões sobre eventuais parcerias comerciais entre provedores de conteúdos e empresas de infraestrutura, outro debate fundamental em tempos de políticas para Internet diz respeito à privacidade dos dados dos usuários. Mais uma vez, para onde se olha, seja para o lado das teles, seja para os lados dos provedores de conteúdos,
a complexidade impera. Olhando primeiro do lado das teles, dois exemplos recentes mostram que o
monitoramento do tráfego que elas alegam ser necessário para manter uma gestão razoável da rede traz em si riscos potenciais. Há algumas semanas, um desenvolvedor de aplicativos chamado Trevor Eckhart revelou que muitos aparelhos com Android (e há suspeitas de que o mesmo aconteça no iOS, dos iPhones e iPads) rodavam um aplicativo secreto chamado CarrierIQ. Nada mais é do que uma ferramenta de monitoramento de tráfego que registra absolutamente todos os detalhes da navegação de um usuário de smartphones, incluindo textos digitados, endereços acessados e tempo de navegação.
As empresas de telefonia celular dizem que esse monitoramento é fundamental para a gestão da rede e que os
dados são coletados anonimamente, mas surgiram suspeitas de que as teles poderiam estar fazendo uso comercial destas informações. É uma acusação na mesma linha da já feita à Apple e ao próprio Google, que estariam coletando secretamente, através dos smartphones com seus respectivos sistemas operacionais iOS e
Android, informações de geolocalização dos usuários.
Outro exemplo é o da plataforma de “data mining” (coleta e análise de informações) Phorm, que basicamente é um
software de coleta de dados instalado na rede da operadora e que registra todo tipo de informação possível sobre o uso da rede de banda larga, para depois oferecer, com base em uma análise dos dados, informações mais precisas ao mercado anunciante, de modo a gerar publicidade customizada a determinados segmentos. Por exemplo, pessoas presas em um congestionamento próximas a um determinado shopping-center, ou navegantes que
visitam com frequência páginas relacionadas a viagens, ou a internautas que pesquisam com frequência sobre preços de computador, ou pessoas que costumam entrar em listas de discussão sobre tecnologias.
Segundo os críticos da plataforma Phorm, absolutamente tudo o que o usuário faz na Internet pode ser monitorado, e
a tele que abriga a plataforma ganha uma vantagem competitiva imensa na disputa pelo mercado de publicidade online. No Reino Unido, a parceria entre a British Telecom e a Phorm se tornou um escândalo de privacidade em 2008 e até hoje existem investigações em andamento.
A Phorm já está no Brasil. Em 2010 a empresa anunciou uma parceria com a Oi e este ano anunciou parceria semelhante com a Telefônica. O assunto está sendo discutido no âmbito do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) do Ministério da Justiça e contou com manifestações de empresas concorrentes e potencialmente afetadas, como UOL e Globo.com. Ambas apontam riscos relevantes na parceria entre a Phorm e as
teles, sobretudo na obtenção de informações sobre os hábitos de navegação dos usuários. Para o Globo.com, por exemplo, há violação, inclusive, de informações trocadas entre os portais e seus usuários, algo que não tem nada a ver com a tele. As teles e a Phorm se manifestam alegando que existe anonimato nas informações coletadas e que não existe garantia de que a publicidade decorrente do uso dessas informações privilegiará uma tele ou
outra, porque a alocação dos anúncios não pode ser feita por operadora, e sim por perfil demográfico.
A argumentação parece não estar convencendo o Cade (o caso ainda estava em julgamento no fechamento desta edição). O conselheiro relator, Fernando Furlan, mostra muitas preocupações com todas estas questões em seu voto e, se por um lado recomenda a aprovação da parceria com a Telefônica, diz que isso só pode acontecer se a Phorm desfizer a parceria com a Oi, caso contrário estaria caracterizada uma associação anticoncorrencial
entre Oi e Telefônica na disputa do mercado de publicidade online.
Do outro lado, portais de Internet também registram os logs de navegação dos seus usuários, muitas vezes com objetivos comerciais. O Google é um dos principais usuários desse método: de um lado, dá os aplicativos, conteúdos e até mesmo sistemas operacionais inteiros (como o Android e o Chrome OS) gratuitamente.
De outro, registra os padrões de uso dos usuários e exibe publicidade, não raro customizada. O próprio Google admite isso ao detalhar as condições de uso de sua plataforma de email: “Os anúncios no Gmail são semelhantes aos exibidos nos resultados de pesquisa do Google e em páginas de conteúdo da web. No Gmail, os anúncios estão relacionados ao conteúdo das suas mensagens. (...) A segmentação de anúncios no Gmail é completamente
automatizada e nenhuma pessoa lê seus e-mails para segmentar anúncios ou informações relacionadas”. Da mesma forma, plataformas de vídeo como Netflix ou de compras como Amazon baseiam suas recomendações na
análise detalhada de tudo o que o usuário faz ou demanda dos serviços. Cada compra, cada vídeo assistido é usado para alimentar algorítimos complexos de análise cognitiva que “ensinam” o que quer o usuário, tal como a análise dos padrões de uso da rede das teles. Estes são alguns exemplos que mostram que para além da questão da neutralidade, o debate sobre regulação da Internet é muito mais complexo do que ser a favor de uma ou outra posição.