Certas questões políticas e regulatórias passam, cada vez mais, por um complexo jogo global de convencimento e argumentação, em que o papel dos grandes fornecedores acaba sendo central. Quando o assunto é banda larga, um dos principais players desse mercado é a Cisco, responsável por equipamentos por onde passam hoje cerca de 80% do tráfego global de dados.
   A pessoa responsável pelas estratégias globais da Cisco no que diz respeito a políticas tecnológicas é Robert Pepper, um ex-funcionário do órgão regulagulador das telecomunicações dos EUA (FCC) que por 16 anos cuidou da formulação de políticas de espectro, novas tecnologias, TV digital e Internet. Na Cisco desde 2005, hoje Dr. Pepper, como é chamado por seus colegas, é vice-presidente de Global Technology Policy e tem como papel acompanhar, em todo o mundo, de que maneira que diferentes governos estão estabelecendo suas políticas tecnológicas. Nesta entrevista, Robert Pepper fala sobre competição, neutralidade de rede e o cenário de evolução tecnológica.
 

TELETIME – No mundo todo vemos um movimento claro de políticas públicas de Internet, regulação de Internet... afinal, isso é algo bom ou ruim?

ROBERT PEPPER – O que está por trás desses movimentos é que tradicionalmente, quando se olha a literatura tradicional sobre desenvolvimento, água, energia e transporte são as principais referências de infraestruturas viabilizadoras. Mas avançando nesses princípios, e acho que isso está claro para a Comissão de Banda Larga dos EUA, que encampou esta causa, a conectividade também deve ser incluída. Está claro que é preciso haver uma disponibilidade global de infraestrutura de banda larga, o mais perto de uma presença universal possível. Para isso, são necessárias políticas, mas não necessariamente regulação. No final dos anos 80, havia a meta de que ninguém no mundo deveria estar a mais do que um dia de caminhada de um telefone. Naquela época, se alguém falasse em ter um telefone em cada vilarejo já seria inconcebível, ainda mais um telefone em cada bolso. E é o que se tem hoje, ou quase. O que possibilitou isso foram mudanças nos modelos de negócio, mudanças nas tecnologias e, sobretudo, uma mudança na forma como pensamos em comunicações. Hoje sabemos da importância disso para o desenvolvimento social no mundo.

TT - Isso é claro, mas o que se viu no mundo desde que a Internet se tornou comercialmente disponível, em 1994 ou 1995, foi um estupendo desenvolvimento sem nenhum tipo de ação política, de regulação...

Sim, mas eu estou falando de políticas de Internet. E você coloca o ponto exato onde eu quero chegar. Há um bilhão de pessoas com banda larga e cinco bilhões com celular. Como se consegue fazer com que a Internet viva esse milagre da mobilidade? A questão é qual o comportamento esperado dos governos para se chegar a esse desenvolvimento. Se olharmos para a história da Internet e da mobilidade, elas são similares. Começaram em plataformas analógicas, se tornaram digitais, ganharam abrangência, ganharam capacidade e robustez. Assim como o mundo dos celulares foi das redes analógicas para o GSM, na Internet começou com a conexão discada e foi para a banda larga. A questão agora, no caso da Internet, é quais políticas são necessárias e quais não são necessárias para que tenhamos uma rede ubíqua; e os investimentos necessários para que estas infraestruturas sejam cada vez melhores.

TT - E quais seriam as políticas adequadas, na sua opinião?
 

Do lado da abrangência, tendo a ver da seguinte forma: os orçamentos governamentais são em geral limitados, e o governo em geral não é tão bom quanto o setor privado em gerir essas redes. Então, do meu ponto de vista, o preferível é criar o ambiente que traz investimentos privados para construir essas redes. Hoje, muitas políticas e regulamentações de neutralidade cumprem o papel contrário, de desestimular esses investimentos. Sobre a urgência dessas medidas, por outro lado, muitas vezes o setor privado não consegue fazer os investimentos necessários dentro de um tempo razoável por conta dos modelos de negócio, o que abre um espaço para parcerias com os governos para expandir essa capacidade. Nesse sentido, a Telebras, no Brasil, é um ótimo exemplo. Em algumas regiões, não existe backbone, não existe banda larga e levará muito tempo até que isso chegue lá por meio do mercado. É preciso incentivos e até mesmo atuação direta do governo para levar as redes até lá, é preciso criar competição onde for possível e acredito que o caminho para esses objetivos é pensar em redes wireless.

TT - Algum modelo específico parece mais exitoso hoje? O modelo australiano, com uma estatal de infraestrutura, ou o norte-americano, com metas e pouca atuação estatal, ou ainda o brasileiro, com a Telebras...

As circunstâncias são diferentes em cada país. O modelo australiano, e isso foi dito pelo ministro (da Comunicação da Austrália) Stephen Conroy durante a última conferência da União Internacional de Telecomunicações (UIT) em Genebra, talvez não seja um modelo para nenhum outro país; por conta de sua geografia única e da relação entre governo e a incumbent Telstra... Nos EUA o modelo é eficiente, entrega para o setor privado o core das redes e o backbone, mas assume um papel mais objetivo ao levar as redes intermediárias às áreas rurais e promover a competição nessas áreas. Um modelo que ainda não sabemos se terá sucesso, e que é parecido com o do Brasil, é o da Índia, com a diferença que a estatal criada para isso por lá, segundo o governo, será privatizada mais adiante. O plano é levar fibra a todo o país, e os números são impressionantes. São 600 mil localidades na Índia, e existem 250 mil aglomerados dessas localidades, e essa nova empresa tem como meta levar fibra a cada um desses aglomerados. Na Índia tem muita fibra nos grandes centros, mas há uma área rural imensa sem nada. Então, fica claro que não existe modelo único.

TT - Mas as políticas de universalização são necessárias?
 

Sim, acho que alguns princípios estão claros quando se fala de universalização da Internet. Primeiro, se você não tem um plano, não chega a lugar nenhum. Ter um plano de banda larga é essencial, e isso o Brasil tem. Depois, acredito que a parceria entre o poder público e a iniciativa privada para corrigir as deficiências de cobertura é o melhor modelo. Em terceiro lugar, é preciso ter políticas de espectro que permitam a cobertura das regiões rurais e dos grandes centros também. Isso inclui a migração do GSM para 3G, para o HSPA e para o LTE; e inclui, também, usar o dividendo digital, o espectro de 700 MHz, que deixará de ser usado para broadcasting, e utilizá-lo para banda larga. É preciso recuperar esse espectro tão logo ele deixe de ser necessário para TV. Essa é uma preocupação que já existe até mesmo na África.

TT - Mas essa quantidade de espectro é realmente necessária em todos os lugares?

No caso dos 700 MHz, é uma faixa necessária, sobretudo fora dos grandes centros. Não estamos falando de redes móveis. Estamos falando de redes fixas onde as pessoas é que se movem. Hoje mesmo, 85% dos dispositivos móveis são utilizados com seus usuários em casa ou quando estão sentados. A conectividade wireless é que é necessária. Os nossos levantamentos mostram que a explosão no tráfego de dados não se restringe ao “norte industrializado”. O que vemos é o mesmo padrão em praticamente todos os países e mesmo em regiões remotas, áreas rurais, o padrão de crescimento do tráfego é o mesmo. Sem dúvida é preciso ter espectro de cobertura nacional. E mais espectro é ainda mais necessário nos grandes centros. E, por fim, seja qual for a conexão wireless, se será 4G, Wi-Fi, qualquer uma delas precisa estar ligada a uma rede de fibra.

TT - Sem falar na necessidade de uma rede de fibra residencial.

Exatamente. Com mais dispositivos conectados dentro de casa, será preciso um acesso de fibra em cada lar. Eu tenho fibra na minha casa, com um serviço de baixa latência, 20 Mbps de downstream e 8 Mbps de upstream, e baixa latência e sem limites, e eu posso fazer o que quiser. Originalmente eu era cliente da Comcast, mas surgiram outros competidores e hoje eu tenho essa qualidade de serviço como o “best effort” da minha operadora. O que criou essa possibilidade foi a concorrência entre as empresas.

TT - E políticas de qualidade de serviço, são comuns? Como elas se aplicam nesse caso?

Há três variáveis que ficam claras quando se fala de qualidade de serviço: uma é a demanda e a competição, em geral entre uma telco e uma operadora de cabo; outra variável é a transparência da operadora, de modo que eu possa checar a qualquer momento a qualidade daquilo que estou recebendo; e depois a própria qualidade das aplicações que eu quero usar. Se eu quero ter em casa um serviço de vídeo ou telepresença pela Internet e ele não funciona, meu provedor não é bom o suficiente. Nada disso vem de uma determinação do governo. A Verizon melhorou por conta da competição e a transparência melhorou o que ela considera melhor esforço. O fato é que o “best effort” das operadoras está melhorando na medida em que elas competem mais entre si.

TT - O modelo de venda de Internet sem limites é algo sustentável tanto para redes fixas quanto wireless?

Minha resposta é não, mas com um grande porém. Aqui estamos falando de congestionamento, é isso que obriga as operadoras móveis a colocarem um limite de download. Precisamos de um modelo de preços que preveja esse tipo de gestão das redes, e é ingenuidade pensar que essa gestão não existe hoje, a Internet é gerenciada nos roteadores. Entendendo onde estão os congestionamentos em horários de pico, é possível permitir o uso irrestrito das redes sem grandes limitações. Hoje isso é feito em redes corporativas, mas não para os usuários em geral. Se a rede está livre em um determinado momento, não há porque não usar, mas se tentarmos usar telepresença no horário de pico, é impossível. Isso requer ferramentas mais inteligentes de gestão da rede, sobretudo em redes móveis, onde o limite de espectro é um problema. As redes móveis são naturalmente mais limitadas, assim como o xDSL é mais limitado do que uma rede de fibra e por aí vai.

TT - E as redes de cabo?

As redes de cabo têm uma situação interessante, porque elas têm grandes capacidades de downstream, mas são limitadas no upstream, são muito assimétricas. Porque não foram pensadas para operar nesse sentido, exceto em casos de telemetria, pequenas interações e billing. Isso começa a ser corrigido com DOCSIS 3.0, e por isso vemos tantas operadoras nos EUA e mesmo no Brasil seguindo esse caminho. Nos EUA, as operadoras de cabo não querem perder clientes para as teles. Muitas migraram suas tecnologias por conta da Verizon. É a competição.

TT - Eles não precisariam migrar para uma rede totalmente de fibras para competir?

Não é necessário. Em distâncias pequenas, o cabo coaxial é um excelente meio de transmissão. Eles já fazem “fiber-to-the-neighborhood” hoje e podem ampliar a penetração da fibra, mas o acesso final ainda é em cabo coaxial. E isso é uma vantagem, porque o maior custo de uma rede de fibra é justamente dentro da casa do assinante. O cabo coaxial é plenamente competitivo. Mais do que a solução do U-Verse, da AT&T, que está combinando fibra com um acesso ao assinante que utiliza vários pares de cobre. Isso já chegou ao limite para eles. Só a Verizon optou por um fiber-to-the-home pleno, como forma de ser à prova de futuro.

TT - Falando de competição, como você vê as políticas de open access, unbundling e outras políticas que visam o compartilhamento em lugar da construção de redes paralelas?

Depende de caso para caso. O que vemos é que competição entre redes diferentes em geral funciona melhor. Existem prós e contras, é claro. O custo de uma competição baseada em redes diferentes é muito maior, ter uma rede de cabo, outra de fibra, são dois business cases diferentes competindo, mas há uma duplicação de esforços e investimentos. O benefício é que se tem diferenciação de tecnologias e serviços. Se o que eu faço é apenas revender a rede de um terceiro, eu naturalmente limito o que eu posso prover ao que a rede do meu competidor pode oferecer. Como eu me diferencio nessas condições? No mundo das redes de cobre, fazer o unbundling da infraestrutura de par trançado é muito limitado. O compartilhamento de bitstream também nada mais é do que revenda do serviço de um terceiro, comprando no atacado e vendendo no varejo, sem agregar nada. Mas se estamos falando de redes que chegam a regiões mais complexas, menos atrativas, com a atuação do Estado, aí sem dúvida só o open access é que garante a competição. Mas ainda acho que o ideal é ter múltiplas redes, e onde não for possível, aí sim políticas de open access são importantes.

TT - E no mercado de redes wireless?

Muitos custos podem ser otimizados, como o compartilhamento de torres, como fazem a American Tower e outras. No mundo wireless, há muita infraestrutura compartilhável, e 80% do custo está ligado a esse tipo de infraestrutura. A competição fica, basicamente, no rádio, na infraestrutura ativa.

TT - Qual a sua leitura sobre os resultados das políticas europeias de open acess?

A política de open reach do Reino Unido com a British Telecom (BT) tem sido exitosa até aqui no mundo das redes de cobre, ainda que a BT não tenha implementado uma rede de fibra de maneira consistente até agora. Os recentes movimentos nesse sentido no Reino Unido ficaram mais por conta da operação da cabo da Virgin, e isso é que está forçando a BT a se mexer. Quando a política de open reach foi anunciada, a BT teve que se dividir sem que houvesse uma plataforma competitiva. Olhando para o Brasil, as mudanças na legislação de TV por assinatura podem ser uma mudança importante porque isso pode estimular o surgimento de novas redes, que é o fundamental. Isso é muito saudável e a política é um passo importante, se for bem executada.

TT - A preocupação com a competição com serviços over-the-top (OTT) é crescente entre operadores de cabo e banda larga. Você acha que eles estão efetivamente em risco com esses novos modelos de negócio que estão surgindo?

Sem dúvida é uma competição disruptiva, que está forçando fornecedores e operadores tradicionais a repensar seus modelos. Já estudei muito sobre a regulação do cabo, desde a legislação de cabo em 1984, e acompanho muito de perto essa indústria. O modelo tradicional já havia mudado com o vídeo sob-demanda para competir com o home-video. A banda larga também se tornou uma parte fundamental do negócio de TV paga nos EUA e hoje representa uma receita tão forte quanto de vídeo. A pergunta é qual será a próxima mudança de modelo. Não chamo os OTTs de ameaça. Eles são competidores, e isso levará os operadores de cabo a se adaptar. A Verizon, que é a minha provedora de cabo também, já começou a ampliar a sua oferta de conteúdos on-demand, estão indo para um modelo de TV Everywhere e por aí vai. Em cinco anos, tenho certeza de que a indústria de cabo será extremamente bem sucedida ainda, mas será muito diferente da atual, muito mais focada no usuário, que pagará mais para ter o conteúdo em qualquer lugar.

TT - E os players OTTs, estarão onde?

É uma boa pergunta. Recentemente vimos um anúncio de que o Google TV estará nas TVs da Samsung. Ainda não tenho a menor ideia do que será exatamente isso, mas o Google está buscando de qualquer maneira emplacar seu Google TV e está lutando um pouco com isso. A questão é quais conteúdos únicos o Google terá para fazer com que as pessoas deixem seus provedores tradicionais para usar apenas o over-the-top. Veremos ainda uma mudança no modelo de assinatura e nas lógicas comerciais. Não se trata de ter uma coisa ou outra. Haverá uma combinação de modelos.

TT - Isso passa pela regulação da questão da neutralidade?

Dependendo de como for essa regulação, não veremos essas mudanças de modelo de negócio. Os modelos OTT precisam ainda se resolver na questão dos conteúdos locais e linguagens locais. No Brasil, é preciso haver conteúdos brasileiros. E é preciso haver um ambiente adequado para o desenvolvimento desses serviços OTT; serviços como o Netflix, por exemplo, precisam negociar conteúdos para o Brasil e os provedores brasileiros precisam ter acesso à rede. E, sobretudo, os provedores OTT precisam assegurar a qualidade para seus clientes no Brasil. Isso não virá sem um nível necessário de gestão da rede. Aliás, a rede de banda larga sempre foi controlada. Ela é monitorada e gerida hoje e continuará sendo sempre. A questão é se permitiremos esse controle de modo a potencializar os novos serviços e a viabilização das redes.

TT - Mas qual o modelo ideal entre detentores de redes e provedores de conteúdo?

Digamos que o ideal é um modelo em que os dois ganhem. Pense num serviço de discagem para uma companhia aérea: o usuário faz a ligação de graça, a companhia aérea ganha com a venda do bilhete e a companhia telefônica ganha por ter alugado aquele serviço à companhia aérea. Esse é o modelo ideal para a Internet. Uma regulação de neutralidade rigorosa proibiria um modelo como esse. Essas coisas precisam estar ligadas: de um lado, garantir investimentos na rede, a correta gestão da rede e a possibilidade de todos os serviços trafegarem.

TT - Como você define neutralidade de rede?

Acho que neutralidade de rede hoje significa coisas diferentes dependendo de com quem se fale e na verdade não significa nada. É uma escolha falsa dizer que a rede é gerenciada ou não, porque ela sempre será. As pessoas precisam da rede, e os provedores locais precisam ter acesso ao seu próprio mercado, os provedores OTT precisam de redes que funcionem.

TT - Estamos em um momento em que mais investimentos em rede são necessários?

Sem dúvida, precisamos de muito mais investimentos em redes e, ao contrário dos anos 90, em que houve um boom de investimentos em redes ópticas, agora precisamos investir também em redes móveis. Por isso a questão do espectro é cada vez mais crítica. A discussão de 700 MHz é necessária para a quarta geração, é preciso pensar em modelos para levar as redes de fibra mais longe, para cada bairro, até porque isso é necessário também para as redes móveis.

TT - Já se sabe que modelos de negócio viabilizarão esses investimentos? Quem paga a conta?

Essa é a questão. Esse é o momento de se experimentar esses diferentes modelos de negócio, até que se descubra quais os mais eficientes, e por isso é necessário haver, do ponto de vista regulatório, um certo grau de liberdade de experimentação. Competição certamente é algo que estimula esses experimentos, novos provedores OTT também trazem novos desafios. A questão é que as pessoas estão pagando o mesmo ou menos pelos serviços, que ficam cada vez mais avançados. E os modelos tradicionais estão ruindo. A cobrança tradicional por minuto, usada na voz, está deixando de fazer sentido. A venda de pacotes de vídeo está mudando com o modelo sob demanda. É um tempo de transição.

TT - Qual o papel que novos players, como Amazon, Google, Apple e mesmo a Microsoft terão no mercado de nfraestrutura?

Não sei se eles serão exata-mente provedores de rede, mas sem dúvida são parte do ecossistema convergente. Eles estão conduzindo o lado das aplicações, conteúdos, interfaces e dispositivos, e estão colocando a competição nessas áreas em um novo patamar. Redes, conteúdos e dispositivos são a chave de toda a competição que teremos daqui para frente.