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Juntos para sempre?
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A apresentação oficial do projeto da Anatel para reformar a regulamentação do setor de telecomunicações pouco esclareceu uma das maiores dúvidas sobre o modelo que a agência reguladora pretende para o País. A Anatel quer ou não separar o Serviço de Comunicação Multimídia e, conseqüentemente, a prestação da banda larga, do Serviço Telefônico Fixo Comutado? Informações desencontradas, um novo Plano Geral de Outorgas pouco detalhista neste aspecto e a falta de conceituação de elementos importantes para o entendimento geral do modelo compõem um reflexo da delicadeza com que o tema tem sido tratado dentro da agência.
Os técnicos têm evitado falar no assunto, mas muitos admitem em conversas extra-oficiais que a idéia de separar os dois serviços ainda é bastante conflituosa no interior da autarquia. Porém, o ponto central da iniciativa, que teria partido do gabinete do conselheiro Pedro Jaime Ziller, é conhecido do setor há muito tempo. A idéia, tratada por alguns como inovadora e motivo de árduas críticas de outros, está amparada no artigo 86 da Lei Geral de Telecomunicações. De fato, o artigo 9º do novo PGO, onde estaria inserida a idéia de separação, é uma versão simplificada do texto legal.
Ao reproduzir o artigo 86 em sua proposta de PGO, a agência pouco avança no sentido de efetivar a separação prevista na lei. Ao contrário, joga mais fumaça sob as intenções finais de promover uma separação de serviços, na medida em que não especifica o que pretende separar e como implantará a mudança no setor. O próprio superintendente de Serviços Públicos da Anatel, Gilberto Alves, confessou, no dia em que o texto foi colocado em consulta pública (17 de junho), que a proposta é em nada objetiva nesse aspecto. “Eu admito que o texto possa não estar claro quanto às intenções da agência”, declarou à imprensa durante a apresentação do material.
Brecha legal
Na dúvida, as concessionárias têm reagido com virulência à possibilidade de separação total da prestação de banda larga de sua outorga do STFC. Antes mesmo de o texto ter sido divulgado pela Anatel, o presidente da Oi, Luiz Eduardo Falco, declarou que desistiria da compra da Brasil Telecom se a idéia de separar o SCM do STFC perseverasse. Em nota, a Telefônica protestou contra a idéia, alegando que, colocada em prática, desestimularia investimentos e “poderia comprometer o processo de reforma e modernização do marco regulatório do setor, desejado por todos”.
O clima pouco amistoso com relação à proposta tem algum respaldo legal, segundo comentários dentro da própria Anatel. Advogados que trabalham na agência entendem que a mesma lei que estabelece a prestação exclusiva do STFC dentro da concessão abre uma exceção quando o assunto é a transmissão de dados. O texto que pode salvar as concessionárias da possível exigência de autonomia na operação do SCM está no artigo 207 da LGT. Este artigo dá um tratamento específico aos “serviços dos troncos e suas conexões internacionais”, definindo que o agente regulador deverá expedir posteriormente autorizações ou concessões, se for o caso, para garantir a continuidade dessas ofertas.
O entendimento é que essa regra atinge o extinto Serviço de Rede de Transporte de Telecomunicações, mais tarde substituído, no caso das concessionárias, por autorizações de SCM. Se esta interpretação prevalecer, as concessionárias podem contestar na Justiça caso a Anatel insista na separação, alegando “direito adquirido”, pois a lei considerava a existência de serviços de dados associados à concessão.
Incluída na tarifa
Um indício de que a questão não está pacificada nem mesmo dentro da agência reguladora é uma iniciativa da Superintendência de Serviços Públicos que associa diretamente as operações do STFC e do SCM. A nova estratégia da Anatel para a transferência da produtividade das empresas aos consumidores nos períodos de reajuste choca-se frontalmente com a idéia de separar os dois serviços, já que a agência tem flertado com a idéia de considerar os ganhos de banda larga na conta geral do Fator X ainda em estruturação.
Responsáveis pelo projeto admitiram a esta reportagem, com o compromisso de que não fossem citados nominalmente, que a Anatel tem considerado os ganhos das concessionárias com a venda de banda larga no cálculo do novo Fator X, espécie de amortecedor dos reajustes tarifários onde são repassados ao consumidor parte dos ganhos das empresas. O projeto capitaneado pela Anatel prevê o estabelecimento de uma espécie de parâmetro de produtividade, embora precário, já que a agência reguladora não deu seqüência aos estudos para um modelo de custos definitivo para o setor, onde seria estabelecida uma “empresa modelo” para servir de comparativo na fixação dos reajustes.
A estratégia gerou dúvidas durante os debates públicos sobre o tema, especialmente sobre o desestímulo que o método poderia provocar na busca de uma operação mais eficiente e sobre os meios que as operadoras teriam que usar para serem mais “produtivas”. Com a prestação do STFC estagnada há anos, o primeiro pensamento é que o método da Anatel estimularia demissões nas concessionárias, prática bastante eficaz para elevar níveis de eficiência, mas claramente prejudicial para o setor.
É aí que entra o “pulo do gato” da Anatel: considerar os ganhos com a venda de banda larga no cômputo final para atingir esses níveis de eficiência exigidos. O entendimento dos técnicos é que é justa a realização dessa espécie de transferência de lucros obtidos com a banda larga para os clientes do STFC, já que a concessionária presta os dois serviços.
Commodity do futuro
Para defender-se de possíveis questionamentos das concessionárias, essas fontes alegam possuir um embrião de modelo de custos que já vem sendo usado na análise das contas das concessionárias. Com base nesse modelo, as companhias têm prestado informações com a discriminação clara do faturamento obtido com a venda de banda larga, o que é considerado pela agência como uma “separação contábil” dos dois serviços.
Após o anúncio da nova proposta de PGO, esta reportagem procurou novamente os técnicos que estão trabalhando na construção do Fator X e os questionou se a eventual iniciativa de separação comprometeria o cálculo que está sendo usado para o novo sistema de reajuste. A resposta foi afirmativa, com a ressalva de que a separação ainda não está claramente decidida na agência.
Iniciativas como a que vem sendo tocada pela SPB no caso do Fator X apenas reforçam um ponto bastante claro no estudo técnico produzido pela Anatel para embasar as alterações na regulamentação do setor: a banda larga é o grande catalisador das telecomunicações do futuro. O estudo, tornado público pela própria agência, mostra um grande panorama das telecomunicações, no Brasil e no mundo, elevando a banda larga como a maior commodity para os próximos anos em diversos momentos. Um detalhe bastante intrigante é que o artigo 86, base legal para uma eventual separação entre o SCM e o STFC, não é citado uma vez sequer no trabalho de 245 páginas.
Observadores até o momento, membros do Conselho Consultivo da Anatel levantam suspeitas sobre as reais intenções da agência em estimular publicamente a idéia da separação, considerada um contra-senso até mesmo por representantes do Ministério das Comunicações. A sensação de parte dos representantes da sociedade na autarquia é que o debate é uma mera cortina de fumaça para desviar o foco das alterações no PGO de seu real objetivo: a liberação para que a Oi compre a Brasil Telecom e, com isso, passe a ser a maior companhia de telecomunicações do País.
Colaboram com esta impressão as informações desencontradas sobre o assunto. Um ponto que gera conflitos no Conselho Consultivo é a falta, até agora, de uma definição única do que a Anatel considera como backhaul para provimento de banda larga. A autarquia tem associado o backhaul ao STFC, baseando-se no decreto de criação do programa de banda larga nas escolas assinado pelo governo federal e que estabeleceu o investimento nesta rede como uma meta de universalização.
Ao serem indagadas por TELETIME, as Superintendências de Serviços Públicos e de Serviços Privados responderam de modo dissonante. Para a SPB, trata-se de qualquer rede de transmissão de dados em alta velocidade. Dentro dessa definição, caberia considerar que as redes móveis de 3G e WiMAX são backhauls.
Para a SPV, essa rede, por natureza, é entre pontos fixos. Neste caso, estariam automaticamente expurgadas as redes móveis, restando apenas as de fibra óptica. Porém, slides divulgados oficialmente pela SPV durante a apresentação do PGR consideram textualmente como “backbone/backhaul” as redes de STFC (EILD), 3G, Satélite e SCM.
Em apresentação ao Conselho Consultivo, o conselheiro-relator do PGO, Pedro Jaime Ziller, chegou a dizer que o backhaul “é a última milha”, completando o quadro de confusão nas definições desta rede. Ziller tem sido o grande insuflador da idéia de separação e único, até o momento, a declarar publicamente que a ação será executada, com a exigência de criação de CNPJs distintos para os dois serviços.
Espera-se que a consulta pública sobre a proposta de novo PGO ajude a esclarecer se a separação deve ou não ser feita. Assim, é provável que os itens da reforma sofram mudanças antes até que a agência encaminhe uma proposta final ao Ministério das Comunicações.
Entenda a polêmica
A separação do SCM do SFTC está presente na LGT. A Anatel deveria ter regulamentado essa dissociação de serviços privados e públicos há dez anos. Em 2001, a Anatel decidiu substituir o SRTT e outras licenças especiais para prestação de dados por autorizações de SCM. Não houve iniciativa para cumprir ao pé da letra o que dizia o artigo 86 da LGT. Na época, entendeu-se que era aceitável que o SCM fosse prestado pela própria concessionária, na medida em que o novo serviço garantia a oferta de pacotes de dados que sempre estiveram associados à concessão por meio do SRTT.
Recentemente, as concessionárias iniciaram uma movimentação para alterar a LGT, mudando o artigo 86 para permitir a prestação conjunta do STFC e do SCM. A iniciativa está no projeto de lei 29/2007, que trata do mercado de TV por assinatura e do audiovisual.
Se o texto for aprovado como está hoje, a Anatel perde o respaldo legal para exigir a separação dos dois serviços.
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| Mariana Mazza |
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