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O modelo americano
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Carlos Kirjner é um brasileiro que teve papel central na formulação do Plano Nacional de Banda Larga dos EUA, anunciado em março. Como “sênior advisor” de Julius Genachowski, presidente da FCC (Federal Communications Commission), coube a ele liderar as equipes que trabalharam no desenvolvimento de políticas de governo para o plano, analisando a situação atual de todos os mercados relevantes à banda larga, Internet, e indústrias como mídia e eletrônica de consumo. Durante o ano passado, a FCC teve cerca de 200 pessoas trabalhando no plano, com cerca de 70 dedicadas 100% apenas a esta missão, organizadas em cerca de 20 equipes de trabalho. A maior parte dessas equipes era comandada por Kirjner. Antes disso, ele foi consultor e sócio da McKinsey em Nova York, onde liderou o trabalho para clientes nas áreas de telecomunicações, tecnologia e private equity.
Foi ainda diretor de desenvolvimento de negócios da Vodafone, onde tinha responsabilidade global sobre a estratégia de negócios e crescimento em novas áreas, e por fim atuou em uma start-up no Vale do Silício, na área de semicondutores para TV móvel. Carlos Kirjner esteve na FCC até o final de maio, quando completou o trabalho para o qual foi convidado, e agora ensaia sua volta ao setor privado. Pela sua experiência, pode ser considerado um dos grandes especialistas em políticas públicas de banda larga. Ele estará no Brasil no começo de agosto, como palestrante do Congresso ABTA 2010, o principal evento brasileiro de TV por assinatura e banda larga (www.abta2010.com.br).
TELETIME: Há uma clara diferença entre o plano de banda larga dos EUA, o brasileiro e o de outros países, como o da Austrália: a atuação estatal no setor. Nos EUA, a opção por não haver presença do Estado no mercado foi política?
Carlos Kirjner O plano americano tem cerca de 200 recomendações de ações a serem tomadas pelo governo: elas incluem regulamentação, legislação, incentivos para a construção de infrastrutura e para o uso da banda larga, investimento em áreas específicas como a digitalização de conteúdo educacional, e distribuição de subsídios. Nos Estados Unidos, o governo atua no mercado de banda larga de forma importante.
Por outro lado, o plano não propõe uma empresa controlada pelo governo federal provendo serviços a terceiros, no varejo ou no atacado. Esse não foi um ponto de partida por várias razões. Primeiro, por questões culturais: prover serviços de telecomunicações não é uma atividade alinhada com o papel do governo federal nos Estados Unidos. Mesmo no século passado, quando a AT&T tinha um monopólio regulado, ela era uma empresa privada de capital aberto. Segundo, nós achamos que uma empresa governamental provendo serviços a terceiros seria uma má ideia. Eu acho que é impossível criar uma empresa governamental que tenha a capacitação, escala, escopo e capacidade operacional necessárias. Além disso, mesmo que isso fosse possível, é bastante provável que a criação de uma empresa estatal tivesse efeitos nocivos ao investimento privado e ao bom funcionamento do mercado como um todo.
TT: Esse foi o caminho seguido na Austrália e no Brasil. Como você avalia esses planos?
Eu conheço o plano australiano relativamente bem. Eles vão criar uma companhia de infraestrutura para construir “fiber to the premise” e oferecer acesso a essa infraestrutura no atacado. Há uma intenção clara e explicita de privatizar essa companhia em poucos anos. A ideia parece ser que o governo reduza o risco e o custo associados com esse projeto, financiando a fase de start-up, e retornando a companhia à iniciativa privada em alguns anos. Apesar da política altamente intervencionista, não há no plano australiano um papel de médio ou longo prazo para uma empresa estatal como provedora de serviços ao público em geral, nem no atacado e nem no varejo.
No que diz respeito ao plano brasileiro, eu tenho algumas dúvidas. Primeiro, parece haver um foco desproporcional na rede de fibra de backbone que era da Eletronet. Não está claro se essa rede alcançará muitos municípios que hoje não são alcançados pela rede das operadoras privadas. E mesmo que o faça, o backbone corresponde a uma porção mínima, algo como 5%, dos custos totais de prover a banda larga. Na minha experiência em vários mercados diferentes, problemas com o backbone são resolvidos pela introdução de regulamentação de vendas no atacado, pelo estímulo de competição via microondas e pelo uso de capacidade de satélites. Se há realmente um gargalo no backhaul, e se a rede da Eletronet é valiosa, então talvez o governo pudesse ter leiloado essa infraestrutura com condições apropriadas. Enfim, não me parece ser o núcleo do problema, e não me parece que a criação de uma empresa de serviços estatal seja a única, ou melhor, solução.
Também não está muito claro para mim qual é a missão fundamental da Telebrás: algumas das notícias que eu li sugerem que Telebrás vai atuar nas capitais dos estados. Certamente as empresas privadas oferecem serviços nas capitais. Então será que a Telebrás vai competir com as empresas privadas? Parece-me uma péssima ideia. Não está claro para mim se o papel da Telebrás é prover serviços para o governo e suas instituições (competindo e muito provavelmente revendendo serviço das operadoras privadas nesse segmento), se é levar o serviço onde as empresas privadas não o oferecem ou se é competir no atacado ou no varejo com as operadoras privadas. Eu não acho que uma empresa estatal seja uma boa ideia em qualquer um destes casos, mas as coisas ficam ainda piores se há confusão nos objetivos da empresa.
Terceiro, eu não vi nenhuma descrição detalhada de como se resolverão problemas fundamentais que limitam o acesso à banda larga no Brasil: o custo dos terminais (computadores, smartphones), alfabetização tradicional e digital, uma rede de acesso capaz de suportar a banda larga mesmo nas áreas mais remotas e a capacitação dos setores de saúde e educação para realmente se beneficiarem da Internet com banda larga.
Quarto, eu também não entendo o significado dos números associados ao plano. Eu ouvi falar em R$ 15 bilhões, mas não ficou claro pra mim o que eles cobrem. Entretanto, eu suspeito que o custo de estender serviço de banda larga – mesmo que a velocidades modestas – a um número próximo de 100% da população a preços razoáveis seja muito maior que esse, principalmente se a Telebrás não tiver licenças de radiofrequências para prover acesso wireless, que eu creio ser o caso. Parece-me que há um risco de que a Telebrás não seja efetiva, não tenha suficiente alcance, acabe custando muito mais que R$ 15 bilhões ao contribuinte, e acabe comprometendo o (já inadequado) nível de investimento das operadoras privadas.
Quinto, não basta conectar escolas, hospitais e repartições públicas. Isso seria um grande plano no meio da década de 90, quando a banda larga emergia. Hoje é necessário complementar a conectividade com planos que incluam conteúdo, treinamento, equipamento e incentivos para o uso de TI em educação, saúde e no governo.
TT: Quais as principais metas do plano norte-americano e com base em que elas foram estabelecidas?
As principais metas do plano são maximizar o investimento e a inovação privados em infraestrutura, dispositivos eletrônicos, aplicações e conteúdo de banda larga para beneficiar consumidores e a economia americana; e garantir que todos os norte-americanos tenham a oportunidade de tirar proveito dos benefícios que a banda larga traz.
Foram essas metas que nortearam o trabalho de todas as equipes que liderei. É por isso que a primeira parte do plano é sobre investimento e inovação, e a segunda é sobre inclusão. Agora, o plano também traz benchmarks específicos, como por exemplo, 100 milhões de residências com acesso a serviço de 100 Mbps. Quando eu sugeri esse benchmark ao presidente da FCC, a ideia era articular com alguma especificidade um marco que faria dos Estados Unidos o maior mercado do mundo com conexões de alta velocidade. Estes benchmarks são mais úteis como instrumentos de mobilização e conscientização do que como instrumento de política pública.
Tendo dito isto, eu creio que se as recomendações do plano forem implementadas é bem provável que este e outros benchmarks serão alcançados. Se o mercado progredir de forma diferente e ninguém quiser 100 Mbps, nenhuma das recomendações no plano muda. Se chegaremos ou não a 100 milhões de households com 100 Mbps realmente não importa. O que importa é se o governo utilizará de forma competente todas as alavancas à sua disposição para estimular investimento e inovação e garantir um nível mínimo de oportunidade a todos os cidadãos.
TT: Quais são os principais instrumentos que farão com que o mercado dos EUA alcance as metas estabelecidas?
Há muitos instrumentos. Alguns dos mais importantes são uma política de competição agressiva, baseada em fatos, dados, e análise do comportamento competitivo real das empresas; regulamentação que garanta que os consumidores entendam bem o preço e a qualidade da sua conexão comparada com as ofertas de outros provedores; ações regulatórias com o objetivo de negar aos provedores de serviço de redes a oportunidade de estender sua dominância, de forma anticompetitiva, aos mercados de aplicações e à eletrônica e consumo (como set-top boxes, por exemplo); a alocação de uma quantidade grande de radiofrequências, pelo menos 300 MHz, para o uso flexível, incluindo a banda larga, com o objetivo de aumentar a competição entre banda larga fixa e móvel, e possibilitar a entrada de novos provedores. Outras medidas são uma reforma abrangente das regras de direitos de passagem e várias iniciativas que devem estimular o investimento em infraestrutura e facilitar a entrada de competidores; criação de um programa de subsídios para garantir a construção de redes e a oferta de serviço em áreas de alto custo. Há ainda vários mecanismos para garantir o acesso da população mais pobre à banda larga, incluindo subsídios e possivelmente a alocação de espectro com condições requerendo um serviço de banda larga básico grátis. E o governo atuará para estimular e avançar a utilização de aplicações e a transformação de processos, ambos baseados na banda larga, na educação, saúde, conservação de energia, segurança pública e outras áreas.
TT: No seu entendimento, a banda larga deve ser vista como um serviço de interesse público como foi tratado, até hoje, o serviço de telefonia fixa?
Essa e uma questão basicamente legal. Classificação da banda larga como serviço de interesse público dá ao regulador a habilidade de exercer sua função de forma mais abrangente. Mas cria obrigações adicionais às empresas, que têm custos diretos e indiretos devido ao aumento do risco associado com os seus negócios. No final, como o serviço é classificado não é de importância fundamental. O que é importante são os objetivos de políticas públicas e a sua implementação de forma eficiente e transparente.
TT: Afinal, qual o montante de dinheiro necessário para viabilizar o Plano de Banda Larga do EUA? Tudo vem de fundos públicos ou algo cabe às empresas?
O plano de banda larga visa estimular o investimento privado e a inovação. Esse é o foco. Ele também inclui um programa de subsídios para universalizar a banda larga em geografias de alto custo, onde estão cerca de 5% das residências. Este programa deve custar entre US$ 10 bilhões e US$ 20 bilhões. Agora, em certas áreas, como saúde e educação, o plano requer investimentos mínimos de curto prazo que podem trazer benefícios no valor de centenas de bilhões de dólares. Além disso, as recomendações associadas à política de gerenciamento de radiofrequências – se implementadas correta e agressivamente – devem resultar em leilões que podem trazer mais que US$ 50 bilhões ao Tesouro. Ou seja, as receitas devidas ao plano serão maiores que o seu custo.
TT: Você acredita que as políticas que visam promover a neutralidade de rede podem atrapalhar o desenvolvimento da banda larga pelas empresas? Você concorda com políticas de neutralidade de rede?
O problema é o seguinte: por causa dos altos custos fixos e retornos à escala e escopo, é provável que os mercados de banda larga sempre sejam bem menos competitivos que os mercados de aplicações. Empresas provedores de banda larga sempre serão diferentes das empresas de aplicações, tanto em perfil quanto em capacitação. Se deixarmos que as companhias provedoras de banda larga alavanquem suas posições geralmente oligopolistas para capturar valor em aplicações, corremos o risco de prejudicar a inovação e o investimento em inovações. Por outro lado, não seria uma boa ideia interferir no mercado de banda larga de forma a diminuir o investimento em infraestrutura e marketing das companhias que promovem o serviço que nós queremos universalizar. No final, é necessário estabelecer um compromisso que proteja consumidores, inovação em aplicações, e a formação e investimento de capital em infraestrutura.
Assim, eu concordo com políticas de neutralidade que atingem dois objetivos: garantam que provedores possam gerenciar suas redes efetivamente e não permitam que eles estendam sua posição no mercado de banda larga de forma anticompetitiva para estender sua presença em aplicações.
TT: No plano de banda larga dos EUA, chamou a atenção a política para que os set-tops e home gateways sejam abertos. De onde veio essa preocupação?
De vários lugares. Primeiro, foi a lei nos EUA. Um artigo do Telecom Act, cuja implementação pela FCC falhou, requer a criação de um mercado independente de varejo para os set-top boxes, que só pode acontecer se o acesso condicional for separado dos dispositivos. Segundo, é obvio que o ritmo de inovação e o nível de competição nesse espaço são muito menores do que em espaços similares: compare, por exemplo, o número, variedade e qualidade de terminais móveis com o de set-top boxes. Essa disparidade ocorre porque nos EUA há um duopólio, formado por Cisco e Motorola, no mercado de set-top boxes. E porque as operadoras de TV a cabo querem controlar a evolução dos terminais com o intuito de proteger o seu “walled garden”, de controlar totalmente a experiência do consumidor. Isso leva a preços maiores, escolha limitada de programação e pouquíssima inovação. Claramente, o mercado não é competitivo e haveria razão para intervenção regulatória, mesmo que não houvesse legislação especifica sobre o assunto.
Finalmente, uma quantidade crescente de vídeo esta sendo e será distribuída sobre IP por redes de banda larga. É na experiência do consumidor onde se sentirá o impacto de uma transição acelerada e mais acentuada para o vídeo sobre IP, com uma maior inovação nos terminais e nas interfaces aos usuários. Haverá um impacto profundo e abrangente tanto para a indústria de banda larga quanto para os players de Internet, empresas de mídia, geradores de conteúdo e para o consumidor. Eu creio que além de trazer grandes benefícios aos consumidores, as recomendações do plano nessa área são extremamente positivas para os estúdios e criadores de conteúdo, para os provedores de TV paga e para a indústria de eletrônica de consumo. Infelizmente, há uma resistência enorme por parte dos players dessa indústria à inovação e a assumir qualquer risco. Mas no final eles terão que arriscar ou se tornarão irrelevantes.
TT: Que papel você acredita que as redes wireless e móveis terão na expansão da banda larga no mundo? De que maneira é possível liberar espectro sem criar problemas para serviços já existentes, como TV?
As redes wireless serão cruciais de duas formas. Primeiro para estender o serviço a áreas onde o custo é maior ou onde a infraestrutura terrestre é deficiente. O segundo papel do wireless é facilitar a competição. As redes wireless nunca terão capacidade comparável com a fibra óptica ou mesmo com as redes mais modernas de cabo. Mas isso não quer dizer que elas não possam ter ofertas relevantes para vários segmentos importantes de consumidores: com mais espectro, e possível que uma rede wireless chegue a velocidades de 10 Mbps ou 20 Mbps. Isso faz com que seja extremamente importante que agências reguladoras gerenciem as radiofrequências de forma a garantir que haja espectro para os usos de maior valor e importância à economia e à sociedade. Se isso vai ou não ser inconveniente para alguém não importa. As emissoras de televisão aberta, por exemplo, receberam de graça, e há mais de 50 anos, licenças para usar bandas de espectro de quase 300 MHz. Nos EUA, essas bandas têm valor de centenas de bilhões de dólares. Esse espectro pertence ao público: as emissoras têm licenças para seu uso. As licenças foram dadas de graça porque há 60 anos era do interesse público que houvesse TV aberta grátis em todo o país. E foram dadas em canais de 6 MHz por que isso era o que a tecnologia requeria. Um canal de TV analógica correspondia a uma banda de 6 MHz.
Isso está mudando. Nos Estados Unidos, menos de 10% das residências que consomem TV não assinam a TV a cabo ou por satélite. E tanto nos EUA como em outros mercados, a migração para a TV digital torna possível que as emissoras transmitam os seus canais em muito menos que 6 MHz: várias emissoras podem dividir um único canal de 6 MHz sem prejudicar a qualidade de transmissão de forma perceptível ao consumidor médio. Nós calculamos que a otimização das alocações para TV poderia liberar bem mais que 120 MHz de espectro, sem requerer que qualquer estação parasse de transmitir seu canal primário. Isso requer investimento mínimo das emissoras (que o governo poderia compensar), e tem o potencial de transformar o mercado de banda larga, com ganhos importantes para a sociedade e consumidores. É algo que reguladores em todo o mundo devem considerar. Obviamente, as emissoras não querem que isso ocorra, querem manter o controle do espectro para o qual têm licenças, e argumentam que o usarão para negócios e aplicações que hoje são altamente especulativos, como a TV móvel e multicast de canais de alta definição. Quando esses argumentos aparecem, é importante lembrar porque as emissoras receberam suas licenças valiosíssimas de graça: não foi para explorar negócios novos como a TV móvel ou para TV multicast em alta definição. Isso é verdade tanto nos EUA quanto no Brasil. No Brasil e em outros países emergentes é ainda mais importante alocar o espectro para os serviços mais valiosos à sociedade, como a banda larga, já que isso deve ajudar a diminuir o custo do serviço e promover competição.
É absurdo impedir que a sociedade tire proveito de centenas de megahertz em frequências altamente atraentes porque emissoras e aqueles que defendem seus interesses argumentam que há potencial comercial na TV móvel aberta, a despeito do fato que em nenhum país do mundo as emissoras foram capazes de monetizar serviços de TV móvel. E também não se justifica subutilizar esses insumos tão importantes para a indústria para prover um serviço de alta definição grátis para os cidadãos que podem pagar por uma televisão de alta definição e não estão satisfeitos com sinais de standard definition. Eles geralmente podem e devem pagar por serviços de cabo ou satélite.
No fim, a obrigação do regulador é gerenciar esse bem público de forma a maximizar o benefício à sociedade como um todo. Não importa se isso vai criar inconvenientes às emissoras de TV.
TT: Você vê muitas diferenças de prioridades em mercados desenvolvidos, como o norte-americano, e em desenvolvimento, como o brasileiro, em relação a políticas de banda larga?
Mais ou menos. Evidentemente, a natureza e a condução de políticas públicas são influenciadas fortemente pelas características únicas de cada país: a estrutura de mercado, o estado da infraestrutura, características demográficas, legislação, política, história e cultura. Mas existem certos princípios e oportunidades que me parecem ser universais. Primeiro, em quase todos os países do mundo o governo tem um papel fundamental em áreas como educação, saúde, segurança pública e nas suas próprias operações. A maioria dos planos de banda larga é focada simplesmente em conectar escolas, hospitais e instalações do governo, e se ignora a questão principal: como catalisar a criação, adoção e uso de conteúdo e aplicações e a transformação de processos para trazer benefícios tangíveis nessas áreas? A resposta a esta pergunta requer muito mais que conectividade.
Segundo, aquelas sociedades que decidem que – por razões de igualdade – vão subsidiar a banda larga nas áreas onde os custos são maiores e para as camadas mais pobres da população, têm que decidir como criar um mecanismo de subsídios e resolver até onde se estará disposto a ir para garantir acesso a banda larga a todos de forma equânime: criar um encargo sobre 95% da economia e sociedade para garantir acesso a serviço para os 5% da população que vive em áreas super remotas tem efeitos nocivos sobre toda a sociedade. Equanimidade tem um custo.
Terceiro, eu creio que há um consenso entre todos os que pensam seriamente sobre esses problemas: quanto mais explícitos e claros forem os subsídios, mais fácil é gerenciar o seu uso e evolução. Quarto, o papel fundamental do governo não é decidir ou direcionar a evolução dos mercados associados à banda larga, mas adotar políticas que estimulem o investimento e a inovação, incluindo políticas de competição, antitruste e gerenciamento de radiofrequências. Quinto, wireless vai ser fundamental em todos os mercados. É preciso modernizar o gerenciamento de radiofrequências, abandonar políticas de comando e controle como, por exemplo, a definição de tecnologias a serem usadas em certas bandas, e flexibilizar o uso de radiofrequências o máximo possível. Sexto, a competição em banda larga está cada vez mais complexa, incluindo competição entre provedores de serviços de banda larga com ou sem fio, entre provedores de serviços e fabricantes de terminais, e entre estes e criadores de conteúdo e aplicações. Hoje em dia é preciso considerar e regular competição de forma holística.
E, finalmente, reguladores e governantes precisam ser modestos. Em todo o mundo a banda larga tem sido impulsionada principalmente pela indústria privada. É um pouco ingênuo achar que reguladores e o governo tenham a habilidade de mudar isso de forma radical. O papel do governo deve ser limitado a proteger consumidores, punir comportamento anticompetitivo e resolver falhas específicas do mercado.
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| Samuel Possebon |
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